Por: El Expediente
Detrás de cada entidad del Estado colombiano hay una planta de personal formal, con cargos definidos, salarios presupuestados y responsabilidades claras dentro de un organigrama. Y detrás de esa planta formal, en la práctica de las últimas administraciones, ha crecido otra estructura paralela mucho más difícil de fiscalizar: la de los contratistas vinculados por prestación de servicios, personas que no ocupan un cargo público formal pero que, en los hechos, terminan haciendo funciones tan permanentes y tan centrales como las de cualquier funcionario de planta. El Departamento Administrativo de la Función Pública, la entidad encargada precisamente de definir y vigilar las reglas del empleo público en Colombia, es donde el Libro de la Verdad documentó uno de los hallazgos más grandes en escala de todo el proceso de empalme.
La cifra central es difícil de procesar en su magnitud real: hasta 900.000 personas vinculadas al Estado colombiano como contratistas por prestación de servicios. Para ponerlo en perspectiva, esa cifra se acerca al tamaño de la nómina formal de muchos países enteros. No se trata de un fenómeno nuevo —la contratación por prestación de servicios existe en Colombia desde hace décadas, y tiene usos legítimos para necesidades puntuales y temporales—, pero la escala que alcanzó durante los últimos años, según documenta el informe del empalme, plantea preguntas serias sobre si ese mecanismo se sigue usando para lo que fue diseñado, o si se convirtió en la forma normal, y no la excepcional, de vincular personal al servicio del Estado.
El problema no es solo de principios o de buenas prácticas administrativas: tiene un costo fiscal concreto y ya cuantificado. El Libro de la Verdad establece que ese universo de contratación representa un pasivo contingente superior a los $5 billones de pesos. Un pasivo contingente es, en términos simples, una obligación que el Estado podría tener que pagar en el futuro si se materializa determinado riesgo —en este caso, el riesgo de que un número significativo de esos 900.000 contratistas termine reclamando judicialmente, con éxito, el reconocimiento de una relación laboral real y no meramente contractual, con todo lo que eso implica en prestaciones sociales, indemnizaciones y derechos retroactivos—. Es exactamente el tipo de demanda que los tribunales colombianos han venido acogiendo cuando logran demostrarse los elementos de una relación laboral disfrazada de contrato de prestación de servicios: subordinación, continuidad y cumplimiento de un horario, entre otros factores.
El segundo hallazgo documentado añade una capa adicional de gravedad, esta vez relacionada con el calendario electoral y no solo con el volumen de contratación: 521.269 contratos, por un valor conjunto de $32,88 billones de pesos, fueron firmados antes de que entrara en vigencia la Ley de Garantías Electorales. Esa ley existe precisamente para evitar que, en los meses previos a una elección, los gobiernos de turno usen la contratación pública y la nómina estatal como herramienta de influencia política, contratando de forma masiva justo antes de que se activen las restricciones legales que buscan nivelar la cancha electoral. Que más de medio millón de contratos, por un valor superior a los 32 billones de pesos, se hayan concentrado justamente antes de esa fecha límite es, cuando menos, un patrón que merece una explicación que el documento del empalme no ofrece de forma completa, más allá de dejar consignado el hecho mismo.
Lo que hace de este caso uno de los más delicados de todo el inventario del Libro de la Verdad no es solamente su magnitud, sino su naturaleza: a diferencia de un contrato puntual que se puede suspender, investigar o anular, un pasivo contingente de más de $5 billones asociado a casi un millón de personas no es algo que el nuevo gobierno pueda simplemente revertir con una resolución administrativa. Es una herencia estructural, un riesgo fiscal que ya existe, que sigue creciendo mientras esas relaciones contractuales continúen bajo la misma modalidad, y que eventualmente tendrá que resolverse, ya sea mediante una reforma profunda del empleo público, litigios masivos que tomen años en resolverse en los tribunales, o una combinación de ambas cosas.
El caso de Función Pública, en ese sentido, funciona como una especie de espejo de todo lo que documenta el Libro de la Verdad: no todos los hallazgos del empalme son contratos irregulares con fecha de inicio y fin claras. Algunos, como este, son patrones estructurales acumulados durante años, que no se originaron en un solo funcionario ni en una sola decisión, y que el nuevo gobierno no solo tiene que investigar, sino que tiene que aprender a administrar, porque las 900.000 personas detrás de esa cifra —con sus propias necesidades laborales y económicas reales— seguirán ahí, trabajando para el Estado colombiano, mientras el país decide qué hacer con el riesgo fiscal que su situación contractual representa.
